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我国基础设施领域PPP模式发展历程及前景

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发表于 2015-9-22 17:07 | 显示全部楼层 |阅读模式


  发展历程。根据1990年以来我国基础设施发展状况、私营部门参与基础设施投资变动的阶段性特征、以及我国适用于基础设施领域PPP模式发展的法律法规变化情况等,可将我国基础设施领域PPP发展历程分为1998年以前、1998-2003年、2004-2012年、以及2013年以来等五个发展阶段。

  1998年以前,在基础设施亟待发展和利用外资的背景下,我国开始在基础设施领域以BOT方式吸收外商投资,中央政府也出台相关规定支持其发展。

  1998-2003年,为应对东南亚金融危机的冲击,我国出台并实施的以发行长期建设国债、扩大政府投资为主要内容的积极财政政策,不仅带来了基础设施大发展的机遇,而且实现了基础设施的跨越式发展,但从私营部门参与基础设施投资的情况看,积极财政政策有明显挤出效应。

  2004-2012年,既是基础设施快速发展的时期,也是基础设施领域进一步对社会资本开放、市政基础设施特许经营和PPP项目实践不断取得新成果的时期。在PPP方面,这一时期的突出特点,一是中央政府主管部门制定并实施《市政公用事业特许经营管理办法》(建设部令第126号);二是省、市地方政府和市政公用事业投资人对特许经营充满期待,各地相继在地方立法权限范围内对市政公用事业特许经营展开了探索和实践;三是以PPP模式成功建设北京地铁4号线和国家体育场等基础设施项目。

  2013年以来,基础设施领域投融资体制改革步伐明显加快,PPP发展进入了新阶段。中央政府不仅在非立法性文件中决定:向社会资本放开城际铁路、市域(郊)铁路、资源开发性铁路和支线铁路的所有权、经营权,鼓励社会资本投资建设铁路;推进基础设施建设投融资体制和运营机制改革,积极创新金融产品和业务,建立政府与市场合理分工的、多层次、多元化的城市基础设施投融资体制;开展城市基础设施和综合管廊建设等政府和社会资本合作机制(PPP)试点;以政府和社会资本合作方式参与城市基础设施和综合管廊建设的企业,可以探索通过发行企业债券、中期票据、项目收益债券等市场化方式融资;积极推进政府购买服务,完善特许经营制度,研究探索政府购买服务协议、特许经营权、收费权等作为银行质押品的政策,鼓励社会资本参与城市基础设施投资和运营;支持银行业金融机构在有效控制风险的基础上,加大信贷投放力度,支持城市基础设施建设。鼓励外资和民营资本发起设立以投资城市基础设施为主的产业投资基金。而且在立法性文件中明确鼓励采取特许经营、政府购买服务等多种形式,吸引社会资金参与投资、建设和运营城镇排水与污水处理设施。十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中关于“允许社会资本通过特许经营等方式参与城市基础设施投资和运营”的表述,为PPP模式在我国的发展奠定了坚实的政策环境基础。

  在明确的政策导向下,中央政府积极开展PPP相关立法和推进工作。受全国人大法工委委托,国家发展改革委员会正在牵头推进PPP相关的立法调研和初稿起草工作;财政部成立了政府和社会资本合作(PPP)工作领导小组,正在从制度、机构、项目和能力建设等多方面着手推广PPP模式;中国银行间市场交易商协会推出项目收益票据,探索建立透明规范的城市建设投融资机制。

       发展前景:
       基础设施需求快速增长与政府有限供给能力之间的矛盾,已经推动基础设施领域向社会资本的进一步开放,这为基础设施领域PPP的发展开辟了空间。无论是从城市化和老龄化社会发展趋势、还经济转型升级(包括环境治理和保护)的角度看,我国基础设施供给都存在较大缺口,而我国政府特别是地方政府的基础设施投融资能力明显不足。

  PPP潜在的效率效应使其在基础设施领域投融资体制中崭露头角。国际经验显示的PPP发展前景及可能带来的资金使用价值使其成为我国新一轮的基础设施投融资体制改革的抓手,制度环境和金融市场发展正朝着有利于PPP发展的方向演进。

  后发优势使人们可以期待PPP在我国的良好发展。PPP国际市场的发展和各国的PPP实践,为我国提供了丰富的可资借鉴的国际经验;大量关于PPP模式的理论和实证研究,不断丰富和加深我们对PPP模式的认识和了解。后发优势使我们在推进基础设施领域PPP的发展过程中,可以“不再是摸着石头过河”。
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