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基准地价评估更新体系的八大问题

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发表于 2015-10-30 17:21 | 显示全部楼层 |阅读模式
本帖最后由 开元地产咨询 于 2015-10-30 17:26 编辑


       基准地价是指在城镇规划区范围内,对现状利用条件下不同级别或不同均质地域的土地,按照商业、居住、工业等用途,分别评估确定的某一估价期日上法定最高年期土地使用权区域平均价格。基准地价更新是在土地定级或划分均质区域的基础上,用土地收益、市场交易的样本地价及地价指数等来重新确定某类用途土地在现状利用条件下于某一估价期日的土地使用权平均价格。基准地价评估和更新都是以城镇整体为单位进行。基准地价评估和更新是伴随着城镇土地使用制度改革的深化和土地市场的发展而逐步产生和发展的,到目前为止已经有20多年的历史。一般城镇基准地价需要2-3年更新一次,全国绝大部分的县市和部分乡镇都先后完成或多次完成了基准地价评估和更新工作。基准地价评估和更新对于完善土地市场,合理配置土地资源发挥了重要作用。


       随着社会经济的不断发展,现有基准地价评估更新体系逐步暴露出很多新的问题,需要不断完善和发展,才能满足社会发展的需要。具体来说,基准地价评估更新体系有八大问题,需要逐步完善。


一、基准地价评估更新范围的确定和衔接问题
       1、基准地价评估更新一般是和城镇土地定级结合在一起的。《城镇土地估价规程(GB-T 185082001)(以下简称估价规程)所确定的范围是城镇规划区,城镇规划区即是城市规划区,是指城市市区、近郊区以及城市行政区域内因城市建设和发展需要实行规划控制的区域。《城市土地分等定级规程》(GB/T18507-2001)所确定的土地定级范围是土地利用总体规划确定的城镇建设用地范围内所有土地。显然基准地价评估更新范围和城镇土地定级范围,从规程上确定就是不完全一样的。一般来说,城市规划区的范围要比土地利用总体规划范围小。此外还有一些独立工矿区、旅游风景区和地方经济技术开发区的扩展,早已突破了原来的行政区域范围,形成了一个开发区、旅游风景区跨越几个行政区的现象。由于基准地价评估更新和城镇土地定级范围的不一致,造成整个基准地价评估和更新的不协调。


       2、对于这种现实困惑,需要解决三个方面的问题,一是将城市土地定级的范围和城镇基准地价评估更新的范围统一起来,都确定为规划所确定的建设用地范围内的所有土地;二是将跨区域的开发区、独立工矿区、旅游风景区及其经过当地有权部门审批的拓展区一并纳入更新和评估范围,并从原来的行政区域范围内剥离出去,否则行政区范围有一个包含开发区或旅游区的基准地价,跨区域的开发区或旅游区又有一个基准地价,要避免一个区域2个或以上基准地价标准;三是强调基准地价的评估更新核心在于现状,同时适当考虑规划实施带来的影响,衔接好城市规划问题。


二、新技术新成果在基准地价更新中的应用问题
       1、城镇地籍调查成果是近几年以来最重要的土地基础调查成果之一,对于土地税费征收、征地拆迁、地价政策制定、国有土地出让与转让管理和土地开发的管理等意义重大。很多地方完成了城镇地籍调查,取得了完整的地籍调查成果,利用城镇地籍调查成果能够极大地提高城镇土地级别或均值地域的边界精度。由于估价规程或相关文件没有规定必须使用城镇地籍调查成果,评估技术人员很难拿到地方政府和主管部门手中视为机密的城镇地籍调查成果,尽管城镇地籍调查成果应该是社会公共成果;估价规程规定了不同规模城市的基准地价更新底图比例尺大小,但是没有规定底图的具体参数、是否需要电子底图、乡镇底图的具体要求;建立基准地价更新数据库是必然要求,但是事实上相关方面没有规定,同时对于定级、估价和制图很重要的GIS技术仍然还没有深入应用,样点地价及级别和均值地域定位仍然还不够准确。目前地价动态监测工作在全国范围内逐步展开,但是如何和基准地价衔接,也没有相关规定。


       2、需要强调三个方面新技术新成果在基准地价评估更新中的应用:一是城镇地籍调查成果应用于基准地价更新是一个重要的创新和发展。强调城镇地籍调查成果必须应用于基准地价更新,这是地方政府的责任,也是技术承担单位必须做到的;二是将GIS技术充分应用到城镇基准地价更新研究过程中,并建立土地定级与基准地价更新数据库,强调基准地价更新要和地价动态监测衔接起来。三是强调电子底图的应用。工作底图、样点地价图以及所有成果图件除了纸质图外,要求采用电子图,要规定各种底图的具体参数,基准地价更新中涉及的要素(基础设施、公用设施等等),必须在底图上体现。如果底图和成果图仍然采用传统的手工方式,显然不能满足发展需要。

三、基准地价评估更新参数规范的问题
       1、评估参数是基准地价评估更新和宗地评估中的关键因素,主要包括土地还原利率、地价指数和土地增值收益率等指标。《城镇土地估价规程》规定了土地还原利率的三种确定方法:土地纯收益与价格比率法;安全利率加风险调整值法;投资风险与投资收益率综合排序插入法。国土资源部《关于发布实施〈全国工业用地出让最低价标准〉的通知》(国土资发[2006]307号)规定,土地还原利率不得低于同期中国人民银行公布的人民币五年期存款利率。但在利用土地纯收益与价格比率法测算土地还原利率时,只强调“选择三宗以上近期发生交易的,以交易实例的纯收益与其价格的比率的均值作为还原利率”,这个界定是不妥当的。因为土地还原利率应该是一个城市或一个区域的一个重要经济指标,没有足够多并且区域分布科学的近期交易案例,测算的结果是不具有代表性的。此外,估价规程并没有规定地价指数和土地增值收益率的具体测算方法,而国土资源部办公厅《关于完善企业改制土地估价报告备案有关事宜的通知》(国土资厅函〔2009311号)规定:没有科学论证的土地增值收益率,不得直接在土地估价报告中使用。


       2、根据以上分析,我们认为除了明确评估参数的确定方式外,还有三点必须强调:一是利用土地纯收益与价格比率法测算土地还原利率时,强调必须选择足够多的近期交易案例,并且这些交易案例在用途分布和区域分布上要科学合理,这样测算的结果才有代表性。具体数量可以根据不同城市大小和级别等情况确定;二是确定土地增值收益率的确定方法。同一宗地的出让土地使用权价格扣除划拨土地使用权价格后,与划拨土地使用权的比值,作为土地增值收益率。强调在不同区域、选择相当数量的案例,测算后进行分析检验,才能得到准确的数据结果;三是由于各个评估机构采用的方法、选择的案例差别很大,不论在样点地价评估还是日常宗地评估过程中,这些评估参数都是存在较大的随意性,造成同一个标的,不同的评估机构,或者同一个评估机构不同的评估师,评估的结果天壤之别,严重了评估的科学性和权威性。需要强调由政府机构、或行业协会或其他相关组织,定期确定、公布、调整评估参数,保持参数的科学性和统一性。具体来说,逐步要求研究并公布一个区域统一的评估参数标准:包括土地还原利率、建筑还原利率、综合还原利率、增值收益率、地价指数等。


四、基准地价评估更新方法完善的问题
       1、基准地价评估更新方法,包括样点地价评估方法和基准地价评估更新方法两方面。样点地价评估方法也是一般宗地评估方法。主要存在三方面的缺陷,一是市场比较法评估样点地价时,估价规程规定:比较实例的交易日与估价期日相差年限原则上不应超过3年。事实上由于目前房地产市场变化很快,3年内房地产价格很可能已经翻翻,规定不超过3年的比较案例显然不能成为市场比较案例,基本没有可比性。二是利用企业土地利用效益资料计算样点地价的内容,理论上可行,实践中基本上行不通。调查中准确的收入、支出资料很难获得。更关键的是,理论上以资本、劳动和土地三个为主要的生产资料,来分摊企业净利润,基本上没有准确的依据。更何况,除此之外,科技、管理、企业文化等都有助于带来企业利润。不考虑这些因素的话,利润的分摊也是不可能准确的。在此基础上评估出来的样点地价可想而知是什么结果。三是对于路线价的规定不细致和准确。特别是哪些街道设置路线价,什么情况下利用路线价评估宗地,什么情况下利用级别或均值地域基准地价评估宗地,这些都没有明确规定。在级别或均值区域基准地价和路线价都存在的情况下,往往容易造成选择成果的随意性和地价评估结果的巨大差异性。


       2、对此需要进行三个方面的规范:一是将比较实例的交易日与估价期日相差年限原则上确定为1年,市场价格变化快的,时间可以适当缩短,市场价格变化不频繁的,可以适当延长。二是在估价规程上废除利用企业土地利用效益资料计算样点地价的做法,理论上仍然可以继续探讨;三是严格界定和规范路线价,强调只有在繁华街道两边、和级别基准地价差别超过一定比例,比如50%以上的商业用途,才需要设定路线价。要明确规定,在评估宗地价格时,只在临街商铺等情形下,才使用路线价评估商业宗地地价。大片宗地或非临街商业用地评估,使用级别基准地价,避免为了刻意评高或评低,随意选用级别基准地价或路线价评估成果。


五、完善宗地地价修正体系问题
       1、宗地地价修正体系是在基准地价成果基础上,利用各种地价影响因素,来评估修正宗地地价的各种修正系数的集合。总的来说,宗地地价修正体系是比较完善的,但是也存在三个方面的问题:一是影响因素选择存在遗漏和不足。居住房地产存在对于山、海、湖、江等的偏好,一般附带山、海、湖、江等因素的土地和房地产,价格都很高。同时对于殡葬地、污染地以及其他存在自然和社会缺陷的土地,土地价格一般也会比较低。但是宗地地价影响因素中,很少涉及到这些,即使考虑到这些因素,也没有很好地分析和确定影响系数。二是基准地价系数修正表的编制存在普遍性的偏差。在宗地修正因素说明表和宗地系数修正表中,设置了优、较优、一般、较劣、劣五个档次的因素条件和系数。由于基准地价是一个级别或区域的平均价格,在确定因素的修正系数高低时,一般应该是均衡分布优劣的,也就是说,“一般”对应的系数是0,“优”和“劣”、“较优”和“较劣”对应的修正系数绝对值应该是分别相同的,比如因素“优”对应的修正系数是0.5,因素“劣”对应的修正系数就应该是-0.5。即使存在一定差距也不应该太大。要强调正负系数的对应和平衡,不可将同一个因素的最优和最劣的因素系数绝对值超过20%,否则就是系数不平衡。三是修正系数测算的数据来源有待规范。在测算宗地地价修正系数,需要使用很多调查数据。但是事实上,基准地价评估工作用表中,并没有便于测算这些数据的指标,比如绝大部分表格都没有设置深度、宽度、宽深比等指标。


       2、完善宗地地价修正体系,需要从三方面努力:一是在因素分析中,深入考虑海、江、湖、山以及殡葬地、污染地以及其他存在自然和社会缺陷的土地等因素的影响,通过大量的市场价格数据,测算出这些因素对于地价的影响系数;二规范宗地修正系数测算方法,平衡设置修正系数,在五个层次的因素优劣中,除了“一般”对应的系数是0外,要强调“优”和“劣”、“较优”和“较劣”对应的修正系数绝对值应该是分别相同或接近;三是完善设置基准地价评估调查表,将宗地地价修正体系测算所需要的指标,在表格中进行设置,将有些不需要的内容进行适当调整。
   

六、细化设置基准地价土地用途问题
       1、基准地价内涵三种用途:工业、住宅和商业。但实际存在的土地用途远远不止三类。按照国土资源部确定的土地用途分类标准,国家标准采用一级、二级两个层次的分类体系,共分12个一级类、56个二级类。其中一级类包括:耕地、园地、林地、草地、商服用地、工矿仓储用地、住宅用地、公共管理与公共服务用地、特殊用地、交通运输用地、水域及水利设施用地、其他土地等,二级分类更多更为具体。这些分类的土地都在城市中存在,比如很多地方的城中村,就存在耕地、园地、林地、草地等。在利用基准地价评估宗地地价过程中,如何将这些用地类型归并到三类用途的基准地价中,估价过程没有规定,相关文件也没有界定,造成宗地评估中选择基准地价用途的随意性和混乱。对于一些不好确定基准地价用途的地价评估,估价师往往根据评估目的,有针对性地选择用途,严重影响土地评估的权威性。


       2、为了解决好这个问题,需要从两个方面着手:一是根据相关理论和实际需要,确定土地用途归并原则和方法,将所有涉及基准地价评估的土地用途归并到三种用途下,并在各种用途下细分若干子用途。如工业用地可分为高新技术工业用地、传统技术工业用地;住宅用地可分为安居工程住宅、一般商品住宅、别墅等;商业用地则可分为大型商贸中心、一般百货商场、专业商场和日杂商店等;写字楼可分为高、中、低档。有些用途是不能简单归并的。比如交通用地,是道路场站用地,可以归并到工业用地中,如果是售票大厅或加油站用地,就应该归并到商业用地。二是按照三大用途下的不同子用途的利用情况,可以考虑确定不同细类的差别,测算出细类差别系数,作为基准地价评估的基础。比如商业用地中,可以分为零售商业、金融写字楼、服务、娱乐等,以某种细类为基数,确定其他各种细类的系数差。各种细类系数乘以基准地价之积,作为各种细类用途的基准地价。


七、规范基准地价更新周期和方式问题
       1、全国所有县市都有基准地价,只是更新的频率不一样。有的一直没有更新,有的更新很快。北京规定三年更新一次,天津二年更新一次,有的地方要求每年更新。《城镇土地估价规程》规定基准地价一般三年调整一次。这样造成3个方面的缺陷:一是更新缺乏层次性。发达城市和落后县区规定都是一样的更新频率;二是更新的方式没有细分,没有强调多少年全面更新。多少年局部更新;三是没有考虑乡镇基准地价及更新问题。


       2要科学准确地更新基准地价,反映正常的地价水平,可以在从三个方面完善:一是将基准地价更新分为特大城市、大城市、中等城市、小城市、乡镇以及直辖市、副省级城市、省会城市和地级市、县级市、县城、乡镇等几个系列,甚至还可以细分,分别确定更新频率,不搞一刀切。比如可以规定直辖市、特大城市或副省级城市每1年和2年,地级市和发达市县每2年和3年、一般县城每3年和4年;小县城和城镇每45年更新一次。二是对于不同规模和条件的城市,可以分别采取局部更新和全面更新的方式。比如局部更新可以每年一次,全面更新根据城市大小,可以每2-3年一次等。三是充分考虑土地市场变化情况,适当调整基准地价更新时限。土地市场变化快的,更新时限适当缩短。土地市场变化不大时,
更新时限适当延长。


八、几个技术环节的衔接问题
       基准地价更新需要衔接好三个方面的技术环节,具体如下:


       1、基准地价成果表达方式:估价规程确定的基准地价成果,是在基准地价内涵的用途、年限、开发程度等条件下的单位土地价格,一般既没有考虑内涵容积率,也没有考虑地下空间。即使超越估价规程,在基准地价内涵中,增加了容积率的内容,但是容积率修正系数中并没有考虑基准地价内涵容积率的差别。另外,楼面地价是最能反映土地价格水平的,但在估价规程中,没有约定基准楼面地价的成果表达方式。为了更加科学合理地评估更新基准地价,既要提倡基准楼面地价的表达方式,也要增加地下空间基准地价的表达方式。比如长沙市地下工业设施,包括仓储空间、制造空间等类别的土地使用,其基准地价将按照地上工业用地基准地价×30%来计算。为了增加成果表达的完整性,避免因为有些落后县级地区基准地价图纸因为不清晰,容易导致级别边界区的界限不清的现象,需要增加基准地价级别或均质地域边界说明表作为成果内容之一。


       2、相邻县市基准地价衔接问题。由于基准地价评估和更新是以县市为单位自行组织的,对于分级范围、地价内涵等因素,各个县市都有自身的想法和思路,承担单位往往也不一样。由于缺乏相邻市县基准地价的平衡衔接机制,很多相邻县市,特别是大城市的郊区和城区之间,哪怕是隔一条街,基准地价结果往往相差几倍。除此之外,同一个区域不相邻的市县,也因为各种原因,基准地价评估结果相差很大。为了科学准确地评估更新基准地价,需要规范二点:一是比较详细地约定基准地价内涵,包括用途、年限、开发程度、容积率、不同规模城镇的土地级别数量、不同用途土地级别对应的土地面积所占总面积的比例。二是在基准地价验收或检查过程中,要及时协调区域内不同市县的基准地价水平,避免相邻县市边界范围内基准地价相差过大,避免同一个经济水平的两个市县基准地价相差过大的现象。


       3、基准地价更新验收问题需要。由于基准地价验收工作规定不适很详细,为了有效理顺管理关系,协调平衡好基准地价,需要进一步明确:直辖市、副省级以及省会城市由国土资源部或授权省级国土主管部门验收;地级市、县级市、县城由省级国土主管部门验收;乡镇和独立工矿区等由地市级国土主管部门验收等。验收中要增加一个很重要的环节,就是平衡区域内基准地价,包括基准地价内涵、土地级别数量、不用用途土地级别面积占总面积的比重等。

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