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PPP项目实操六个“离不开”

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发表于 2015-12-31 16:35 | 显示全部楼层 |阅读模式
       尽管PPP是2014年底才热起来的,但PPP最主要的形式——特许经营在国内的实践,已有30多年的历史。总体上看,国内PPP实践取得了巨大成就,但也有不少失败的案例,部分项目被政府提前收回。本文通过对国内部分成功、失败PPP项目案例进行对比分析和梳理总结,得出了一个小小的结论,那就是一个PPP项目从咨询方案、招商到投资、建设、运营的全生命周期内,要真正起到降低建设运营成本、提高公共服务质量的作用,并能持续运行到特许经营到期,需要六个“离不开”:

       离不开运作有效的实施机关
       实施机关既是项目需求的提出者,又是根据政府授权代表公众与企业的签约者,同时还是项目建设运营的监管者。为此,实施机构要做到:第一,要审慎发包。发包前实施机关要充分论证,选准项目,精心制定实施方案并能尽量为社会资本预留创新空间,并在公开招标时要综合考虑成本、专业服务能力等因素遴选企业。第二,要有效监管。项目发包后,政府部门要完善监管标准,依法对PPP项目的投资、建设、运营、移交等进行全过程监管和处置。第三,要平等履约。政府与企业要建立彼此信任、平等履约、长期稳定的合作伙伴关系,政府内部要构建必要的履约保障联动机制,当收费不能及时调整时,政府财政应按照协议及时兑现承诺。比如,某省市的有些项目是由镇政府与社会资本签约,但由于项目运营监管权限在区级政府行业主管部门,镇政府很难按协议履约,实际上镇政府就不是一个有效的实施机关。

       离不开专业合格的投资经营者
       专业合格的经营者是保障特许项目持续运营的关键。因此对社会资本的选择应体现:第一,需要专业服务供应商。即被选择的企业在业界信誉度高、专业服务业绩良好、有一定资产规模等。第二,需要长期投资者。不同于一般竞争性项目投资,PPP项目投资方应主要是长期资本持有人(如银行长期贷款、社保资金、保险资金、财富管理基金等),追求稳定收益,风险偏好较低。当然,在项目建设期和运营安全锁定期内可引入追求高收益的短期资本,待项目运营稳定后再通过股权转让等方式引入长期资本。第三,资本结构要合理。对于建设运营复杂、技术含量高的项目,相关方可组成一个特殊目标载体(SPV),合理安排设计方、设备方、建造方、运营方的资本股份,组成利益共同体,使各方在项目中的利益保持一致。

       离不开必要的激励约束机制
       企业通过PPP参与原本由政府承担的基础设施建设运营,主要是为了追求稳定的预期收益。政府应依据企业所提供的产品或服务,通过合理定价、财政补贴等事先公开的收益约定规则,给予其合理的投资回报(根据运营绩效,国外特许经营投资项目的回报率一般高干银行长期贷款利率1个百分点左右)。同时,要建立必要的奖惩机制,实施机关定期进行运营绩效考核,对于指标综合排名靠前的企业,给予奖励,对于不达标的企业,给予惩罚直至要求其退出。在必要的激励基础上,政府应全面实行细致的成本规制,要针对每个特许经营领域制定成本规制细则,并据此定期对企业开展成本监审,推行成本信息公开。目前,很多已实施PPP的项目,由于在绩效考核方面没有相应的激励和约束机制,只要项目不出现大的事故,政府或使用者就得付费,这实际上与传统的基础设施建设运营没有太多区别深度,也不利于提高公共服务的供给质量,也会加剧外界对PPP作用的质疑。

       离不开有效的风险分担和争议解决机制
       PPP项目运营期一般都比较长,由于不可预知因素的变化、风险较大,需要政府与企业共同承担风险,如项目设计、建设、运营维护等商业风险由社会资本承担,而政策、法律变化和最低需求风险等则由政府承担。对于风险分担之外可能出现的履约争议情形,应在协议中明确约定,并提出解决争议的具体方式(听证、仲裁、诉讼等),以促进特许经营项目持续健康运行。目前,有些地方已实施的PPP(特许经营)项目的合同中,对争端解决机制一般停留在“双方协商”为主的层面,对协商不成的分歧,缺少有效解决的途径和措施。

       离不开专业的中介服务机构
       PPP领域广,涉及到法律、金融和财务等多方面的专业知识和经验,需要发挥PPP咨询、律师事务所、会计事务所等专业中介的作用。第一,需要专业中介机构对项目是否适合PPP模式、实施PPP模式的财力基础进行论证,防止地方政府将不适合PPP项目做成PPP项目,最后导致PPP没有起到提高公共服务质量、降低运营成本的作用。第二,需要中介机构对项目的交易机构、融资结构、风险分担、投资回报、合同等进行科学、合理、合法的设计,有利于政府找到合适社会资本。第三,需要中介机构做政府的全程顾问,包括在项目的招商、建设、运营阶段,促进PPP项目的运作程序规范。

       离不开完善的政策法规保障
       PPP的有效持续运作,有赖于一套透明、清晰、完整和一致性的法规政策体系,多数国家对PPP领域进行专门立法。保障相关方诚信履约,规范企业有序竞争,防止恶意低价中标造成项目建成后难以持续运营,约束政府履责,保护企业合法权益。规则公开透明,政府须将PPP的有关政策法规、招标、监管、行业标准等信息依法公开,构造有利于PPP项目持续运营的法治化营商环境。特别是在对待政府、社会资本双方的违约上,相关法规法律能平等对待。比如对政府的单方违约,企业是否可以提起民事诉讼?如果是按照目前的法规,只能提起行政诉讼,这样即使是政府败诉,社会资本只能以国家赔偿的方式来获得一些补偿,而我国赔偿的标准往往不高,这实际上还是不利于保护社会资本的合法权益。


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